TIỂU LUẬN: TRỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN HAI BÀ TRƯNG – HÀ NỘI
CHƯƠNG I: CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1 Tổng quan về công tác chi ngân sách nhà nước qua KBNN
1.1.1. Bản chất kinh tế và vai trò của NSNN
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đồng thời NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nước phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia để điều chỉnh vĩ mô đối với đời sống kinh tế - xã hội, bảo đảm an toàn xã hội, an ninh quốc gia.
Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp. Quỹ ngân sách nhà nước được quản lý tại Kho bạc Nhà nước.
Bản chất kinh tế của NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước và các tác nhân của nền kinh tế trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực, phân phối và phân phối lại thu nhập mới tạo ra. Xét về mặt hình thức, Ngân sách nhà nước là một bảng cân đối giữa thu nhập và chi tiêu của Nhà nước trong một năm tài khoá. Về bản chất, Ngân sách nhà nước là tập hợp những quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước.
Vai trò của NSNN là một khâu then chốt trong hệ thống Tài chính. Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, duy trì quyền lực nhà nước. Trong giai đoạn hiện nay, NSNN đóng vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế.
1.1.2. Chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1 Đặc điểm chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN thể hiện các quan hệ Tài chính – Tiền tệ được hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước.
Chi NSNN là sự kết hợp hài hòa giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình sử dụng các quỹ tài chính này.
Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có tính không hoàn lại. Quy mô của chi NSNN phụ thuộc vào quy mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà nhà nước cần phải thực hiện.
Chi NSNN gắn chặt với bộ máy quản lý nhà nước và việc triển khai thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà nhà nước phải đảm nhận.
Chi NSNN là một quá trình liên tục, gắn bó mật thiết với sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế và đời sống xã hội, việc xây dựng dự toán và quyết toán chi NSNN được thực hiện theo đúng niên độ. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, là chủ thể duy nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN.
Chi NSNN được phân cấp cho chính quyền địa phương quản lý và điều hành.
Các khoản chi NSNN nói chung thường không mang tính bồi hoàn trực tiếp; ngoại trừ một số khoản chi NSNN cho vay hỗ trợ, ưu đãi thông qua tổ chức tín dụng đặc biệt của Nhà nước.
1.1.2.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước
Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN vào các nhóm, các loại chi khác nhau theo những tiêu chí nhất định.
- Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển.
- Theo tính chất các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi cho Y tế; chi cho Giáo dục; chi Phúc lợi; chi quản lý Nhà nước; chi đầu tư Kinh tế...
- Theo chức năng của Nhà nước: Chi NSNN được chia thành chỉ nghiệp vụ và chi phát triển.
- Theo tính chất pháp lý: Chi NSNN được chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh.
- Theo yếu tố các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên và chi khác.
Chi đầu tư phát triển bao gồm các khoản chi về: đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước.
Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi về: các hoạt động sự nghiệp, giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, văn học, nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; các hoạt động của cơ quan Nhà nước; trợ giá theo chính sách của Nhà nước.
1.1.2.3. Khái niệm, đối tượng, mục tiêu quản lý chi ngân sách nhà nước.
Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chính sách của Đảng và luật pháp của nhà nước trong quản lý kinh tế, đồng thời sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác động đến quá trình sử dụng các nguồn vốn của NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do nhà nước đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất.
Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của nhà nước đã được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước và được cấp phát, thanh toán để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Cơ sở để quản lý chi NSNN là cơ chế quản lý kinh tế tài chính và hệ thống Luật pháp hiện hành.
Mục tiêu cơ bản của quản lý chi NSNN là không để nguồn vốn của nhà nước bị thất thoát, lãng phí hoặc sử dụng sai mục đích; cần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn, giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN.
1.1.2.4. Quy trình quản lý chi ngân sách nhà nước
Quy trình quản lý chi NSNN gồm có 3 bước:
- Bước 1: Lập dự toán chi NSNN, phân bổ dự toán và thông báo dự toán chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách.
- Bước 2: Chấp hành ngân sách, bao gồm các công việc: Bố trí kinh phí và cấp phát, thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách; thực hiện việc kiểm soát mọi khoản chi của NSNN bảo đảm phải có trong dự toán ngân sách được duyệt và phải đúng đối tượng quy định.
- Bước 3: Quyết toán chi ngân sách, bao gồm các công việc: Tổng hợp, phân tích và đánh giá việc sử dụng các khoản chi của ngân sách.
1.1.2.5. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi NSNN phải tuân thủ những nguyên tắc xuyên suốt trong chu trình chi NSNN, từ khâu lập dự toán đến khâu chấp hành và quyết toán chi NSNN.
- Đối với khâu lập dự toán NSNN: Dự toán NSNN cần được xây dựng một cách khoa học, dựa trên các căn cứ khách quan như chiến lược, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước.
- Đối với khâu chấp hành chi NSNN: NSNN phải đảm bảo đáp ứng kịp thời mọi nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách theo dự toán đã được duyệt.
- Đối với khâu quyết toán NSNN: Cần đảm bảo phản ánh trung thực, đầy đủ, chính xác mọi khoản chi theo mục lục NSNN.
1.1.2.6. Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước.
Các khoản chi NSNN trước khi được cấp phát, thanh toán phải đảm bảo các điều kiện sau đây:
- Đã có trong dự toán chi NSNN hàng năm.
- Dự toán chi phải theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức.
- Các khoản chi phải được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi.
- Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ.
1.2. Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN
1.2.1. Kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn.
Kiểm soát chi NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN diễn ra theo các khâu của quy trình NSNN, từ lập dự toán, chấp hành dự toán được duyệt đến quyết toán NSNN nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN đều được dự toán từ trước, được thực hiện đúng theo dự toán được duyệt, đúng theo tiêu chuẩn định mức, tiêu chuẩn được duyệt và đem lại hiệu quả về kinh tế - xã hội.
Trong những năm vừa qua, nhờ việc thực hiện hiệu quả những đổi mới trong đường lối, nền kinh tế đã có những biến chuyển thuận lợi tạo ra nguồn thu nhập ngày càng tăng cho NSNN, góp phần giải quyết nhiều vấn đề cấp bách trong phát triển kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Tuy vậy, sự mất cân đối trong thu – chi NSNN chưa bao giờ được khắc phục mà còn có xu hướng gia tăng. Điều này do nhiều nguyên nhân nhưng cơ bản là do cơ chế kiểm soát chi NSNN của ta còn lỏng lẻo, nhiều bất hợp lý, gây nên tình trạng sử dụng NSNN lãng phí, thất thoát nhiều.
1.2.2. Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN
1.2.2.1 Sự cần thiết của việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật.
Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi những lý do sau đây:
- Từ yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả.
- Từ những hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc.
- Từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt.
1.2.2.2 Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Công tác kiểm soát chi NSNN đối với cơ quan quản lý tài chính nhà nước nói chung và trực tiếp là cơ quan Tài chính và KBNN nói riêng cần phải đáp ứng được một số nhu cầu sau đây:
- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN cần làm cho các hoạt động của tài chính nhà nước đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội.
- Công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính.
1.2.2.3. Nội dung kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN.
Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN bao gồm:
- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN.
- Kiểm tra tính hợp lệ về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán của đơn vị sử dụng NSNN.
- Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm:
+ Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, trừ trường hợp: dự toán ngân sách và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi.
+ Các khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan có thẩm quyền quy định.
+ Các khoản chi phải đảm bảo là đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
Trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua khâu đấu thầu hoặc thẩm định giá.
Đối với các khoản chi có tính chất thường xuyên sẽ được chia đều trong năm để chi, các khoản có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm khác phải thực hiện theo dự toán quý.
Trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN, nếu phát hiện thấy các vi phạm về chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán.
1.2.2.4. Vai trò của hệ thống KBNN trong quản lý chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN; trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng.
Luật NSNN đã quy định mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, đồng thời theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách.
Như vậy, KBNN chính là “ trạm canh gác và kiểm soát cuối cùng “ được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
Thực hiện nhiệm vụ nói trên, KBNN chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ và kịp thời cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính, hoặc theo yêu cầu rút dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở dự toán ngân sách đã được duyệt.
KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi của NSNN theo đúng chương, loại, khoản, hạng, mục, tiểu mục của mục lục NSNN.
KBNN không chỉ có nhiệm vụ xuất nhập công quỹ, mà còn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này của mình, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền.
Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được ngân sách nhà nước cấp không đúng mục đích, không đúng chế độ, chính sách của nhà nước, KBNN từ chối cấp phát thanh toán.
1.2.2.5. Phân loại kiểm soát chi NSNN
Có thể phân loại kiểm soát chi NSNN thành kiểm soát trước, kiểm soát trong và kiểm soát sau khi nghiệp vụ chi NSNN được thực hiện.
Theo phạm vi không gian có kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài.
Ngoài ra còn có kiểm soát tuân thủ và kiểm soát hiệu quả.
1.2.2.6. Các công cụ kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN
- Công cụ kế toán nhà nước bao gồm kế toán KBNN, kế toán NSNN và kế toán các đơn vị sử dụng NSNN.
- Công cụ mục lục NSNN.
- Công cụ hệ thống định mức phân bổ ngân sách.
- Công cụ dự toán chi ngân sách, thực chất đó là kế hoạch chi ngân sách của một năm hoặc có thể chia ra hàng quý, hàng tháng.
- Công cụ hợp đồng mua sắm tài sản công.
- Công cụ thanh toán, kiểm soát chi NSNN của KBNN gắn liền với việc thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách.
- Công cụ tin học.
1.3 Các nhân tố ảnh hưởng tới công tác kiểm soát chi NSNN tại hệ thống KBNN
1.3.1. Nhân tố chủ quan
- Chức năng, nhiệm vụ của KBNN: Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi KBNN phải có một vị thế, vai trò nhất định để đảm trách nhiệm vụ này.
- Đội ngũ cán bộ đảm nhiệm công tác kiểm soát chi của KBNN: Cán bộ thực hiện công tác kiểm soát chi của KBNN là những người trực tiếp thực hiện việc kiểm soát chi NSNN.
1.3.2. Nhân tố khách quan
- Luật NSNN: Luật NSNN là yếu tố pháp lý, tạo nền tảng cho việc phát triển các nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN.
- Chiến lược tài chính: Chiến lược tài chính giai đoạn 2001 – 2010 đã xác định tám nhóm giải pháp chính, trong nhóm giải pháp thứ tám đã nhấn mạnh: Đẩy mạnh cải cách quản lý tài chính công nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính công.
- Dự toán NSNN: Dự toán NSNN là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN.
- Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việc xây dựng, phân bổ và kiểm soát chi NSNN.
- Các chính sách, chế độ tài chính: Các chính sách, chế độ tài chính - kế toán liên quan đến kiểm soát chi NSNN như: Kế toán nhà nước, Mục lục NSNN, Định mức phân bổ NSNN, Định mức chi NSNN, Dự toán chi NSNN, Hợp đồng mua sắm tài sản công, Công cụ thanh toán, Kế toán NSNN.
- Ý thức chấp hành của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Cần nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành Luật của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.
1.4. Kinh nghiệm kiểm soát chi NSNN của một số nước.
1.4.1. Tình hình chung về chi NSNN
Mỗi quốc gia đều có một hệ thống Ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính của nó. Chi Ngân sách nhà nước ở mỗi nước đều phụ thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội ở nước đó nói chung và nội dung chi NSNN rất phong phú, đa dạng, các khoản chi đều có ảnh hưởng rộng lớn.
Ở mỗi nước đều áp dụng một hệ thống phân loại chi NSNN riêng và được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước. Đặc điểm của hệ thống này là chúng đều được hình thành trên cơ sở kết hợp nhiều phương thức phân loại khác nhau.